ضرورت بازتعریف نقش نهادهای مالی توسعهای
اصولا نقش دولت در اقتصاد، همواره یکی از موضوعات مورد بحث و مناقشه در ادبیات اقتصادی است و دیدگاههای مختلفی که در این زمینه وجود دارد، در سیر تحولات تاریخی علم اقتصاد همواره در معرض بازبینی و تحول قرار داشتهاند. از یک نگاه کلی، دو دیدگاه اصلی و شناخته شده در این باره وجود دارد که تحت عناوین دیدگاه بازار آزاد و دیدگاه مداخلهگر شناخته میشوند.
دیدگاه بازار آزاد که با اصطلاح فرانسوی لسهفر هم شناخته میشود، مبتنی بر رویکرد عدم مداخله دولت در اقتصاد است. این دیدگاه شواهدی را ارائه میدهد که دخالت دولت در اقتصاد باعث کاهش کارآیی اقتصاد شده و تبعات منفی برای رشد اقتصادی دارد. از این رو حضور نهادهای مالی توسعهای به عنوان بخشی از دولت نیز در این رویکرد تجویز نمیشود و اصولا جایگاهی نمییابد، حتی اگر قرار باشد سیاستی اجرا شود. دیدگاه بازار آزاد، در برخی موارد، وجود بانکهای دولتی را به دلیل آنچه نقش آنها در ممانعت از توسعه مالی، افزایش ناکارآمد حاشیه نرخهای بهره و کند کردن ضرب آهنگ رشد اقتصادی میداند، به عنوان عوامل نامطلوب اقتصادی منظور میکند.
دیدگاه مداخلهگر در نقطه مقابل دیدگاه بازار آزاد قرار دارد و مداخله دولت برای جبران شکست بازار را امری ضروری میداند. در این دیدگاه نه تنها بانکهای دولتی و سایر موسسات مالی توسعهای یک ابزار ضروری و مفید شناخته میشود؛ بلکه مداخله دولت از طریق تنظیمگری و مقرراتگذاری برای هدایت اعتبارات در بانکهای خصوصی نیز تجویز میشود. در واقع در اینجا دولت نقش اصلی را برای تسهیل و هدایت منابع مالی و اعتباری به سوی بخشهای منتخب راهبردی و مزیتدار اقتصاد را به عهده میگیرد و وضع مقرراتی درباره سقفهای نرخ بهره، سهمیه بندی اعتبارات بخشی، طرحهای تامین مالی مجدد، یارانههای نرخ بهره و خطوط اعتباری ویژه عملیات معمول و پرکاربرد است.
سالهای دهه ۵۰ تا ۹۰ میلادی دوران تسلط دیدگاه مداخلهگر در اقتصاد کشورهای مختلف جهان بوده است؛ در حالیکه از دهه ۹۰ به این سو، این دیدگاه بازار آزاد است که غالب شده و جریان اصلی اقتصاد را شکل داده است. دو نهاد مالی بین المللی اصلی جهان در آن زمان، یعنی صندوق بین المللی پول و بانک جهانی از مهمترین حامیان این دیدگاه بودند و نقش بزرگی در ترویج جهانی دیدگاه مذکور داشتند.
توسعه دانش اقتصادی طی سالهای اخیر و همگرایی در نظرات اقتصادی به همراه درس آموختههایی که از تلاطمها و بحرانهایی نظیر بحران ۲۰۰۸ آمریکا حاصل شد، منجر به ظهور دیدگاه سومی در این بین شده است که حتی نهادهای اصلی مدافع بازار آزاد را نیز با خود همراه کرده است. این دیدگاه که اصطلاحا «حمایت از بازار» نامیده میشود، هر چند کماکان بازار را در مرکز و کانون ساختار مورد نظر خود قرار میدهد ولی در عین حال دخالت در بازار را نیز به طور همزمان و به منظور حمایت و هدایت آن به مسیر مطلوب اقتصادی تجویز میکند.
دیدگاه حمایت از بازار در بستری از تجارب موفق کشورهایی شکل گرفته است که طی یک یا دو دهه توانستهاند خود را از بین کشورهای در حال توسعه به جایگاه توسعه یافته و صنعتی برسانند. به همین دلیل، حوزه تجربی آن از حوزه علمی جلوتر است به نحوی که هنوز در سطح آکادمیک پشتوانه و مبانی نظری گستردهای برای آن شکل نگرفته است، ولی تجارب موفق آن، الگوی سیاستگذاری و توسعه بسیاری از کشورهای دنیا قرار گرفته است.
دیدگاه حمایت از بازار از هر دو دیدگاه قبلی، ساختارها و رویههایی را وام گرفته است و در واقع به نوعی همگرایی بین آن دو تلقی میشود. در این دیدگاه حضور دولت در بازار به منظور و هدف اصلی ایجاد محیط توانمند ساز قلمداد شده است و در عین حال دخالت مستقیم را نیز تحت شرایطی توصیه میکند. به طور کلی ۵ اصل برای دخالت دولت و به طور اخص نهادهای مالی توسعهای در اقتصاد بر شمرده میشود که میتواند مبنای تصمیمگیری برای ورود بخش دولتی به بازار باشد. بر این اساس نهادهای مالی توسعهای باید:
۱) تنها زمانی وارد شود که مزیت نسبی داشته باشد
۲) به جای تزریق صرف منابع مالی، عوامل اصلی مشکل ساز را هدفگیری کند
۳) با بخش خصوصی کار کند، نه به جای بخش خصوصی
۴) تلاش کند به کارآیی هزینه و پایداری برسد
۵) از رویکرد یک راهحل برای همه مشکلات پرهیز کند
جلب نگاهها به سمت این رویکرد جدید، باعث شده است که نقش بانکهای توسعهای و سایر نهادهای مالی توسعهای در مسیر رشد و توسعه کشورها بیش از پیش مورد توجه قرار گیرد و در واقع آنها را به عنوان بهترین ابزار برای رویکرد حمایت از بازار معرفی کنند. ایجاد و گسترش نهادهای مالی توسعهای قدمت زیادی دارد و در طول دهههای اخیر نیز روند مثبتی در افزایش تعداد و حجم فعالیت آنها در سطح بین المللی دیده میشود، لیکن جایگاه آنها در رویکرد حمایت از بازار، نقش پررنگتر و اساسیتری را به آنها داده است که نسبت به وظایف و اهداف گذشتهشان، پردامنهتر، وسیعتر و حساستر است. به همین سبب ضرورت بازطراحی نقش و عملکرد نهادهای مذکور مورد توجه قرار گرفته است.
بانک جهانی در سال ۲۰۱۷، ارزیابی بین المللی از گسترش و توسعه بانکهای توسعهای انجام داده است که یافتههای قابل توجهی ارائه میدهد. این ارزیابی ۱۳۵ بانک مالی توسعهای در ۷۶ کشور از مناطق مختلف جهان را پوشش داده است. برخی از مهمترین یافتههای پژوهش مذکور به شرح زیر است:
۲۰ درصد از بانکهای مذکور در سالهای پس از سال ۲۰۰۰ (هزاره جدید) تاسیس شدهاند.
در سالهای ۲۰۱۱ تا ۲۰۱۵، پورتفوی وامهای ۸۲ درصد از بانکهای توسعهای رشد مثبت داشته است و به طور متوسط رشد سالانه ۱۳ درصد را ثبت کردهاند.
نیمی از بانکهای مورد مطالعه به صورت عمومی در همه بخشهای اقتصادی فعالیت داشتهاند؛ در حالی که ۵۰ درصد دیگر، فعالیت خود را به صورت تخصصی در بخش اقتصادی مشخصی محدود کردهاند.
۷۲ درصد از بانکهای توسعهای در جهان از سوی همان نهادی نظارت میشوند که بانکهای تجاری را هم نظارت میکند (به طور معمول بانک مرکزی). لیکن ۲۸ درصد دیگر مقررات نظارتی خاص خود و متفاوت از بانکهای تجاری دارند.
۷۳ درصد از بانکهای مورد مطالعه به صورت کامل تحت مالکیت دولت قرار داشتند، در ۲۴ درصد آنها، دولت مالکیتی بین ۵۰ تا ۹۹ درصد داشته است و تنها در ۳ درصد از آنها، مالکیت دولت کمتر از ۵۰ درصد است.
تعداد متوسط اعضای هیات مدیره بانکهای توسعهای ۹ نفر است که به طور عمده از بین مقامات دولتی نظیر وزرای مربوط به اقتصاد، مالی، زیرساخت و صنعت انتخاب میشوند. اعضای مستقل حضور اقلیتی در ساختار هیات مدیره بانکهای مذکور دارند.
چالشهای اصلی بانکهای توسعهای مورد مطالعه، در ۵ حوزه زیر هستند:
۱- ظرفیت پذیرش ریسک
۲-خوداتکایی و پایداری مالی
۳- شفافیت و حاکمیت شرکتی
۴-جذب و نگهداشت افراد توانمند
۵- فشارها و دخالتهای سیاسی
نهادهای مالی توسعهای، مختص کشورهای در حال توسعه نیستند؛ بلکه در کشورهای توسعه یافته نیز حضور گستردهای دارند. در واقع نقص بازار در همه کشورها وجود دارد و بر همین اساس نهادهای مالی توسعهای در هر اقتصادی میتوانند به توسعه بازارهای ضعیف یا ایجاد بازارهای جدید بپردازند. البته روشها و فرآیندهای عملکردی تبعا میتواند در هر کشوری متفاوت باشد.
به طور کلی اگر بخواهیم معیاری برای حضور نهادهای مالی توسعهای در بازار قرار دهیم، آن معیار شکاف بازار یا عدم تعادل بین نیروهای عرضه و تقاضا در بازار است. شکاف بازار به دو دلیل عمده رخ میدهد:
۱) بخش خصوصی تمایلی برای پذیرش ریسک ندارد.
۲) بخش خصوصی توانایی پذیرش ریسک را ندارد.
بنا بر هریک از دلایل فوق، اعم از عدم تمایل یا عدم توانایی، با ورود نکردن بخش خصوصی یا کاهش حضور آنها در بازار، شکاف بازار رخ خواهد داد. به عبارت دیگر توازن بین عرضه و تقاضا از دست خواهد رفت. در چنین مواردی نهاد مالی توسعهای با ورود خود میتواند شکاف بازار را کاهش دهد یا از بین ببرد. نهادهای مذکور از یک سو با حمایت مالی از عرضهکنندگان و از سوی دیگر با تسهیل شرایط ورود تقاضاکنندگان، زمینه رفع شکاف بازار را فراهم میکنند.
لکن باید توجه داشت که صرف وجود شکاف بازار را نمیتوان مجوز حضور نهادهای مالی توسعهای دانست. به عنوان مثال وجود ارزش اجتماعی صرفا توجیهکننده حضور نهادهای مذکور نیست؛ بلکه باید پایداری و نفع سازمانی نیز مورد توجه قرار گیرد. در واقع برای پروژههایی که تنها تامینکننده ارزش اجتماعی هستند باید بودجه دولت بهکار گرفته شود و منابع بانکهای توسعهای میتواند در پروژههایی بهکار گرفته شود که علاوهبر ارزش اجتماعی، بازدهی مثبت و پایداری نیز داشته باشد.
نکته قابل توجه دیگر در این مسیر، پویایی شکاف بازار است. عمق و جهت شکاف بازار را نمیتوان ثابت و ایستا در نظر گرفت؛ بلکه در روند زمانی دچار تحول و تغییر میشود بنابراین نهادهای مالی توسعهای نیز باید به طور مرتب بازار را رصد کرده و بر اساس واقعیت پویای شکاف، برنامهریزی و عمل کنند، همچنین متناسب با نوع نیاز بازار، راهکارها و ابزارهای مؤثر ارائه دهند.
در نهایت، بررسی روندهای فعلی در حوزه بین الملل، نشان دهنده شکلگیری نگاه جدیدی نسبت به نهادهای مالی توسعهای است که در کشورهای در حال توسعه نیز با شدت بیشتری به این مباحث پرداخته میشود. بر همین اساس و به خصوص با توجه به وجود تعداد قابل توجه پنج بانک تخصصی در کشورمان، به نظر میرسد بازاندیشی به نقش این بانکها در مسیر توسعه کشور و بازطراحی اهداف و برنامههای آنها برای اینکه در خدمت توسعه قرار گیرند، ضرورتی اجتناب ناپذیر است.
در واقع بازطراحی نقش و جایگاه این بانکها در اقتصاد و وظایفی که میتوانند برای پیشبرد برنامههای توسعه کشور به دوش بگیرند، میتواند به مثابه قرار دادن کشور در مسیر و پارادایم جدید توسعه تلقی شود. مسیری که بر پایه تجارب موفق جهانی و با محور قرار دادن بانکهای (نهادهای مالی) توسعهای دنبال خواهد شد. البته محول کردن این مسوولیت به بانکهای توسعهای و تخصصی کشور نیازمند تغییرات کلانی در سطح قوانین و مقررات مربوطه، کانالهای حمایت مالی، ساختار حاکمیت شرکتی، مقررات نظارتی و حوزههای عملکردی این بانکها خواهد بود تا بتواند در قالب یک الگوی منسجم و برنامهریزی شده، اهداف توسعه کشور را محقق سازد.
محمدعلی دهقان دهنوی
عضو هیأت مدیره بانک مسکن
